지방분권 개헌으로 지방자치 정상화하자!

우리는 헌법 전문과 제1조에 지방분권국가임을 천명하고 중앙정부와 지방정부의 장, 입법, 행정, 사법에 관한 장 신설, 헌법 개정 국민 발의 등을 내용으로 하는 개헌안으로 국회와 대통령에게 헌법 개정을 청원한다.

선진국으로 가는 문턱에 있는 대한민국은 중앙집권체제의 폐해와 비효율로 인해 심각한 위기 징후가 우리 사회 곳곳에서 나타나고 있다. 중앙은 과부하로 기능이 마비되고 지방은 중앙의 과잉통제에 손발이 묶여, 대한민국은 국민 생활의 큰 문제도 작은 문제도 제대로 해결할 수 없는 위기상황을 맞고 있다.

도입된 지 24년째를 맞는 지방자치는 여전히 ‘무늬만 자치’에 머물고 있다. 이는 현행 헌법체계가 중앙집권적으로 편성되어 있기 때문이다. 지방자치에 관한 조항이 불과 2개에 불과하다. 더구나 지방정부와 지방의회가 법령의 범위 내에서만 조례를 만들 수 있게 규정해 놓았다. 지방에 꼭 필요한 입법도 국회만이 제정하는 법률은 물론이고 대통령과 국무총리와 각부 장관이 발하는 획일적인 명령과 다르면 만들 수 없는 상황이다.

이처럼 헌법이 지방의회와 지방정부의 입법권은 물론이고 행정권, 재정권을 원천적으로 봉쇄하고 있기 때문에 각 지역이 스스로의 창의성에 기초하여 정치, 경제, 문화적으로 독자적인 발전모델을 구상하고 실행할 수 없다. 현 정부가 실현하려는 창조경제는 기본적으로 지역에서 출현하는 것이며 지방분권은 창조경제 실현을 위해 꼭 필요하다. 지방분권을 하지 않으면 지역발전도 창조경제도 기대할 수 없다.

기능장애에 빠진 국가운영체제와 총체적 난국에 처한 대한민국을 혁신하기 위해서는 지방분권 개헌을 추진해야 한다. 대통령의 권력독점과 중앙정부에의 권한집중의 폐해를 없애고 주권자인 국민이 일상생활 속에서 참여와 숙의를 통해 주권을 실질적으로 행사할 수 있게 만드는 수직적 권력분산을 실현하는 지방분권 개헌을 추진해야 한다.

지방분권 개헌은 지역별로 창조경제 실현을 촉진하여 대한민국의 지속가능한 발전을 위한 성장잠재력을 창출하는데 기여할 것이다. 지방분권 개헌은 집중된 중앙권력을 쟁탈하려는 지역패권주의의 횡행을 막고 지역통합을 촉진할 것이다. 나아가 지방분권형 개헌은 현격한 남․북한 간 격차 상황에서 북한을 포용하여 대한민국이 주도하는 평화통일을 성취하는 데에도 기여할 것이다.

한국경제의 새로운 성장동력을 창출하기 위해, 시민의 삶의 질을 향상하기 위해, 선진민주국가를 실현하기 위해, 통일한국을 준비하기 위해, 우리는 헌법 전문과 제1조에 지방분권국가임을 천명하고 중앙정부와 지방정부의 장, 입법, 행정, 사법에 관한 장 신설, 헌법 개정 국민 발의 등을 내용으로 하는 개헌안으로 국회와 대통령에게 헌법 개정을 청원한다.

□ 헌법전문에 “… 자율과 분권 및 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 …”로 분권을 명시하고, 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가”라고 규정하고, “국민은 직접 또는 중앙정부와 지방정부를 통하여 권력을 행사한다”는 조항을 둔다.

□ 통일원칙으로 지방분권질서를 포함한다. 제4조를 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서와 지방분권질서에 입각한 통일한국을 구현한다.”는 내용으로 바꾼다.

□ 헌법체제의 변경
현행 헌법은 지방자치에 대한 규정이 후반부인 제8장에 위치하여 헌법 내에서 변 두리 같은 느낌을 주고 있다. 지방정부의 위상을 강화하는 상징으로 헌법의 중심 부분인 제3장에 중앙정부와 지방정부의 관계를 규정한다.

□ “제3장 중앙정부와 지방정부”에 관한 장을 신설한다.
- 중앙정부는 지방정부에 대해 보충적인 권한을 갖고, 국가인 중앙정부와 지방정부는 민간에 대해서 보충적으로 권한을 가진다는 조항과 지방정부의 종류(기초지방정부, 광역지방정부)를 헌법에 명시한다.
- 또한, 중앙정부와 지방정부는 재정상 독립이며, 각각 그 사무를 수행하는데 필요한 재원을 가져야 한다. 중앙정부가 지방정부에게 그 비용을 위임하는 경우에 그 비용을 전액 부담한다는 조항을 둔다. 법인세와 소득세, 부가가치세는 지방정부와 중앙정부의 공동세원으로 하고, 그 외의 세금은 중앙정부와 지방정부가 법률과 조례로 부과할 수 있도록 한다.
- 재정이 열악한 지역에 대해서 재정조정을 하며 그 재원은 중앙정부와 재정력이 강한 지방정부가 부담한다.(수직적 재정조정과 수평적 재정조정)
- 중앙정부가 지방정부의 자치권을 침해하는 경우에 지방정부는 법원에 권리구제를 청구할 수 있도록 한다. 지방정부에 관련된 중앙정부의 법률에 대해서는 지방정부의 장이 헌법재판소에 위헌법률심사를 청구할 수 있도록 한다.(추상적 규범통제)

□ 제4장 입법
- “입법권은 중앙의회와 지방의회, 국민과 주민에 속한다”는 조항을 둔다. 중앙의회는 상원과 하원으로 구성되며, 양원합동회의를 둔다.
- 중앙정부는 외교, 국방, 군사, 사법, 국가치안, 테러방지, 국세, 국적 ... 등 전국적인 통일이 필요한 사무에 한하여 입법권을 가진다.
- 광역지방정부는 광역지방정부 단위로 동일한 기준에 따라 통일적으로 처리되어야 할 환경, 보건 및 복지, 노동 및 실업대책, 산업, 자원관리, 식품안전, 주택공급, 치안유지 ... 등에 대한 입법권을 가진다.
- 기초지방정부는 중앙정부와 광역지방정부의 입법권에 속하지 아니하는 사항에 대해 조례를 제정할 수 있다. 헌법에서 법률로 정하도록 한 사항에 대해 조례는 법률로 본다.
- 50만명 이상의 국민은 법률안에 대한 국민투표를 청구할 수 있으며 법률안을 발의할 수 있다.

□ 감사원은 중앙의회 소속으로 하며, 중앙정부의 세입과 세출, 회계감사를 수행한다. 감사원장과 감사위원은 양원합동회의에서 선출한다.

□ 중앙정부의 법률은 특별한 규정이 없으면 지방정부가 위임사무로 집행한다. 광역지방정부의 법률은 특별한 규정이 없으면 기초지방정부가 위임사무로 집행한다. 기초지방정부는 조례를 자치사무로 집행한다.

□ 법원은 중앙법원과 지방법원으로 구성한다. 중앙법원장은 중앙법원 법관중에서 양원합동회의의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. 지방법원은 기초지방법원과 고등지방법원으로 구성한다. 고등지방법원에는 상고부를 둘 수 있다. 지방법원장은 주민들이 직접 선출한다.

□ 헌법개정안은 국회의원 재적과반수와 100만명 이상의 유권자가 발의한다. 국회의원이 발의한 헌법개정안은 재적 2/3이상의 찬성으로 가결되며 100일 이내에 국민투표청구가 없으면 확정된다. 100만명 이상의 유권자가 발의한 헌법개정안은 국회의 실질적 심의없이 바로 국민표결에 회부되어 투표자과반수의 찬성으로 확정된다.

□ 기초지방선거에서 정당공천을 배제하도록 헌법 제8조를 개정한다.