지방분권 후퇴시킨 대통령 헌법개정안, 심각히 우려한다!

 지방분권은 국민전체(국가)가 가진 결정권을 주민(지방정부)에게 이양하는데 있다. 결정권의 핵심을 이루는 것은 입법권(법률제정권)이다. 법률을 집행하는 행정권과 법률을 적용하고 해석하는 사법권은 입법에 종속적이다. 지방분권에서 입법권의 배분이 차지하는 비중이 100이라면 행정권이나 사법권은 합쳐도 20정도에 불과하다. 그래서 어느 나라이건 헌법에 국가와 지방간의 입법권배분부터 규정한다.

 대통령이 제안한 헌법개정안에는 국가와 지방간 입법권 배분을 법률에 위임할 뿐 헌법에 실제 규정한 것은 없다. 행정권과 사법권도 마찬가지다. 물론 지방분권국가라든가 지방정부라든가 화려한 수식어가 있지만 이로 인하여 지방에게 실제로 이양되는 것은 없다. 따라서, 대통령 개헌안에는 지방분권이 강화된 것은 없다고 할 수 있다.

 그런데 대통령 헌법 개정안은 “입법권은 국회에 있다”고 규정하여 주민(지방정부)의 입법권을 배제하고 있다.또한 법률로 주민에게 입법권을 인정하는 경우에도 대통령 개정안 제123조 제1항 단서에서는 “다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정하여 지방의회는 국회가 법률로 위임해 주지 않으면 어떠한 입법도 할 수 없도록 제약하고 있다. 이는 국회가 법률로 시키는 경우에만 입법을 할 수 있다는 것이다.

  이는 지방자치법 제22조 단서조항을 헌법에 규정한 것이다. 이에 대해서 많은 학자들과 시민사회에서는 지방자치원리에 어긋나서 위헌이라는 주장이 많았다. 대통령개헌안은 이런 학설을 차단하기 위해 이 법률규정을 아예 헌법으로 옮겨 지방입법권을 차단시키는 대못을 박고 있다. 현행 헌법보다 지방의 입법권을 훨씬 더 제한하고 있다. 따라서 대통령개헌안은 현행헌법보다도 지방분권을 명백히 후퇴시키고 중앙집권을 강화하고 있다.

  문재인 대통령은 후보자시절은 물론 대통령에 취임한 이후에도 기회가 있을 때마다 지방분권개헌을 강조해왔다. 그것도 연방제수준의 지방분권을 국민들에게 약속했다. 연방제수준의 지방분권의 핵심은 국가와 지방정부간의 입법권의 배분에 있다. 지방정부에게 법률제정권을 부여하는데 있다. 법률이라는 명칭을 사용하지 않더라도 결국은 법률적 효력을 가진 지방입법이다. 하지만 발표된 대통령 개헌안에서 지방입법권은 주민의 권리제한이나 의무부과에 일차적인 입법권을 철저하게 봉쇄하고 있다.

  종전에 있었던 해석의 여지마저 차단시켜 자치입법권을 후퇴시키고 지방정부를 국가의 완전한 하급기관으로 전락시켰다. 평소에 그렇게 진지하게 지방분권 개헌을 국민에게 약속했던 대통령이 국민들을 기망했다고 믿고 싶지가 않다. 그럴 리가 없다. 그렇다면 누군가 대통령을 속이는 헌법개정안을 만들었다고 볼 수밖에 없다.

 그동안 우리가 지방분권 개헌을 요구한 것은 지방의 손발을 풀어서 지방이 지방문제를 책임지고 해결할 수 있는 능력을 회복시키기 위해서다. 이를 위해 국회에 독점된 입법권을 분권하자고 요구해온 것이다. 이렇게 해야 지역발전은 물론 국가발전도, 국민행복도 가능하다. 진정 지방소멸 나아가 국가소멸을 막으려면 입법권을 분권해야 한다.

  이제 공은 국회로 넘어갔다. 시대적 요구에 역행하는 이런 개헌안을 통과시켜서는 안 된다. 국회는 지방분권에 대한 시대적 요구를 담은 헌법개정합의안을 조속하게 만들어 국민의 결정에 회부해야 한다. 그동안 1년 넘게 국회가 국민의 기대를 저버리고 허송세월한 것을 반성하는 차원에서라도 진정한 지방분권 개헌안을 합의하여 국민투료에 회부하여야 한다. 그렇지 않으면 국회는 걷잡을 수 없는 신뢰의 위기에 빠질 것이다. 국회는 지방의 입법으로 주민의 권리제한이나 의무부과를 할 수 있고, 지방의 다양성이 요구되는 경우에 지방의 입법으로 법률과 다른 규정을 할 수 있도록 헌법개정안을 제시해야 할 것이다.